道德“原罪”
政府管理的本体论承诺是公务员和公民、及二者关系的客观性。美国的公务员是一个总称，既包括政府决策人、一般官员，也包括政府机构中的技术人员、一般职员和工人等。政府管理是一个客观现象，以公务员总体为代表的政府和民众是矛盾的双方。按照美国宪法（《独立宣言》第二段），“政府的建立的基础是民众，政府的正当权利源于民众的同意。”林肯总统在葛底斯堡的演讲中说，政府是一个“民有、民治、民享的政府”。从理性上看，民众决定政府。从实践上看，政府具有权利，处于主动的方面，民众服从权利，处于被动的方面。这是一个不对称的对立，民众在与政府的博弈过程中实际上处于弱势地位。这种弱势地位可以用道德“原罪”说来解释。
张梦中先生提出了美国公共行政的三个假设，其中第一个假设是这样描述的：“成为美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质上易腐化的。类似于基督教神学称谓的‘原罪’。基于这个假设，奠基人建议，公共权力的分配应当避免给个人提供腐化的机会。从这个角度看，就能够理解奠基人关于权利控制与均衡的主张。对权力的制衡可以说是对人性弱点的结构篱栅。” （[1]，第43页）
第一假设实际上有两层含义：一是性恶论，个人天生具有追逐私利的本性；二是人格平等论，即政府公务员与民众有相同的人格。“原罪”说是典型的带基督教特色的资产阶级人性论。美国的主流文化是基督教文化，以基督教道德“原罪”学说来诠释性恶论是在美国诞生的历史中逐步形成的。
美国在建国之初就奠定了对总统的道德行为制约的共识。美国第一任总统华盛顿的高级助手亚历山大·哈密顿在政论文“总统的创制”（Federalist第69号，1788年）中有一个经典的表述：“美国总统会由于叛变、受贿，或其他重大犯罪行为而被控告，审讯，和弹劾；然后按普通法律的程序受到起诉和惩罚。英国的国王是神圣不可侵犯的；没有针对国王的宪法法庭；国王不可能受到任何惩罚，否则就会引起民族动乱的危机。在关于个人责任这个敏感而重要的问题上，美国总统的地位并不比纽约州的州长高，也不比马里兰州或德拉瓦州的州长的地位低。”（[4]，第315页）以此为根据，既然作为美国的人格象征的总统都应该受到道德行为的普遍监督，那么政府公务员都必然应该处在普遍的道德监督之下。上述经典表述代表了像华盛顿、哈密顿和杰弗逊等美国的开国领袖的思想。美国建国之初，新闻就开始了对总统的各种批评和责难。但20世纪前，美国总统一直在美国人民中有较高的威望。直到20世纪的尼克松水门事件之后，“美国总统是美国人民道德的楷模”的神话才在美国人民的心目中彻底破灭。由此可见，美国建国初期对总统道德监督的原则的确立确实具有一定的预见性。
在美国内战后经济迅速发展的“进步时代”，政党分肥制、低效率、腐败现象难以遏制，酿成了以公务员制度改革为先导的政府改革运动。1883年的彭尔顿法是美国政府组织管理从政党分肥、任人唯亲转变到注重业绩、任人唯贤的里程碑，是美国公务员制度建立的标志，为公务员道德行为约束奠定了基础。以后100多年，美国在不同的历史时期，有不同的“重塑政府”的努力，其中公务员道德行为的约束始终是一个常新的话题。这个常新的话题的形而上学基础就是道德“原罪”说。
道德规范
美国公务员道德行为的制约有比较完善的法制基础。在1883年彭尔顿法的基础上，美国国会和政府制定了许多约束公务员道德行为的法案。
1978年10月，美国国会出台了公务员改革法，这个法案在1979年1月生效。这是在彭尔顿法近百年后进一步肯定彭尔顿法和业绩制，进一步全面加强美国公务员制度的法案。这个法案包括人事部和业绩保护委员会的设置、人事管理代理、开除雇员程序、保护持不同意见雇员、公共部门劳资关系法、中层干部的业绩考核、高层行政公务员法、高层行政公务员考核和业绩制原则与人事管理禁令等共九章。这个法案在总结美国政府实践的基础上，对实施业绩制作出了不同环节、不同层次的规定，体现了原则性和灵活性的统一。
上述法案的第九章“业绩制原则与人事管理禁令”包括正面九条规定和反面九条规定。正面九条指出在人事管理必须依照业绩制原则去作的条款；反面九条指出人事管理禁止违背业绩制原则的条款。正面九条有利于制约公务员人事管理的“不作为”行为；而反面九条有利于制约越轨的有“作为”的行为。这样，从正反两个方面约束公务员人事管理方面的道德行为。
1978年，美国国会通过了联邦政府道德法案。该法案规定设置政府道德办公室，授权任命独立的法律顾问来调查对行政部门高级官员犯罪活动的指控。政府道德办公室有6大任务：依据法案制定有关的规章条例；审查公开财务报告；政府官员的道德培训；对道德法和道德条例做解释和指导；定期对政府部门的道德计划进行监督；评价道德法和道德条例并建议相应的立法行动。在美国国会通过联邦政府道德法案以后，大部分州政府都颁布了道德法规并设置了道德委员会来负责法规的实施。
1978年的政府道德法案对政府官员的个人财务公开已有明确要求。担任高级行政职务的公务员的个人财务是公务员道德规范中的一个焦点。法案要求总统、副总统和通用16级（含16级）以上的最高级的行政部门雇员，每年必须填写、上报一份个人财务报告。1985年，国会修正了1978年的政府道德法案授权总统可以要求行政部门的任何工作人员填写一份对外保密的个人财务公开报告。美国许多州和地方政府都对属下官员有财务公开的要求。
1992年，美国联邦政府采用了新的对公众保密的财务公开报告表。对从事涉及到利益冲突的工作，如政府合同、采购、补助金、执照、管理或监督的通用15级以及15级以下的公务员适用。报表分为5个部分，含收入、负债、兼职、福利计划、礼物和差旅费等详细内容。
1989年，美国国会通过了道德改革法案。这个法案在1991年1月1日生效。法案在政府雇员后就业的限制方面做出了新规定。新规定包含以下六条禁令：“第一，任何政府雇员离职后永远不得代表除美国政府外的任何人，就一项在职期间曾亲自介入并具有实质性的介入的事务同美国政府交涉。第二，任何政府雇员离职后两年内不能代表除美国政府外的任何人，就一项雇员知道或者应该知道在离职前曾属于他（她）正式职责范围内的事务同美国政府进行交涉。第三，任何政府雇员离职后一年内不得利用就职期间所获知的情况，作为美国政府外的任何人的代表、助理、参谋，来参与其本人在离职前一年内曾亲自介入并有实质性的介入的贸易或条约谈判。第四，任何政府高级雇员在离职后一年内不得代表美国政府外的任何人，同曾任职的部门的人员沟通或见面，以影响政府人员的官方行动。第五，任何最高级的政府雇员在离职后一年内不得代表美国政府外的任何人，同有行政级别的官员，或者同曾任职的部门的人员沟通或见面，以影响政府人员的官方行动。第六，任何政府高级雇员或最高级的政府雇员在离职后一年内不得作为外国实体的代表、助理、参谋，同美国政府部门交涉，以影响政府人员的决定。”（[5]，第107页）1993年克林顿当选总统以后，又进一步对后就业问题作了新的更加严格的限制，把离职后回避参与某些相关活动的时间期限提高到离职后5年，并要求新政府非职业的高级官员签字保证遵守后就业的新限制。
总的说来，美国公务员道德法案不断修订，形成了比较完善的体系。这些道德法案具针对公务员对象的范围，必要的指标，操作时限，处罚措施等。
美国公务员道德的制度约束不仅表现在国会和政府的公务员道德法案方面，还包括协会道德规范的制定和实施。对美国公务员道德影响很大的协会是美国的国际城市协会和美国公共行政协会。协会的道德规范的强制性不及美国国会或美国各级政府的道德法案，但对公务员道德行为的约束有专业领域的普遍影响。上述两个协会的会员含政府的高级官员和公共行政的专业学者。参加上述协会本身是一种尊重组织荣誉而进行的自我约束。
国际城市管理协会创立于1914年，有市、县、镇以及其他地方政府的被任命的首席行政官组成。1987年5月，国际城市管理协会的执行理事会通过了协会的道德规范及指南，共12条。主要内容包括：对上级领导的服从；对民主政府原则的遵守；对同仁和公众的诚信；公私分明；专业和道德水平的高标准要求。
美国公共行政协会创立于1939年，在美国的公共行政发展中有重要的地位。1985年美国公共行政协会全国理事会通过了12条道德规范。主要内容包括政府官员的道德行为和专业服务质量，其规定比国际城市协会的12条规定更详细。
专业协会对道德规范的制定说明：公务员道德行为约束已经引起了美国政府管理以及相关的专业研究领域的高度关注；公务员道德的制度约束是多层面的。
宪法保障
美国公务员道德的制度约束的现实力量是什么？这个现实力量归结可归结为一点：源于民众的宪法的权威。美国的政治学与行政学教授马国泉博士在《美国公务员制和道德规范》中指出：“一部宪法的目的不但是为了让德才兼备的人来治理国家，而且是为了让他们在享有公众信任的同时保持他们的美德。” （[5]，第78页）怎样保持他们的美德？需要制约机制。从美国的实践来看，对公务员道德的制约是“同步制约”，即对公务员在位的道德行为进行有效约束。
美国的宪法是公务员道德行为约束的保障。宪法保障了权利制衡的政府管理体制，使整个制度不是按照个别人的意志去运转，而是按照资产阶级的整体利益去运转，在很大的程度上遏制了部分掌握决策权的公务员道德败坏、腐化堕落的行为，使其不致危及为垄断资产阶级服务的政府的安全，并保持社会的稳定。宪法是保障公务员道德行为约束的保障力量。
美国宪法对公务员道德行为约束的保障作用主要体现在3个方面：遏制个人权力过分膨胀；舆论的有效监督；尊重学术界的独立性。
宪法规定，国会、总统和最高法院的基本分工是立法、执法和司法（三方面的分工有交叉，不是截然划分的）。基本分工保障了任何一方，包括总统在内，都没有绝对的权力。下面以总统的权力为例来说明这个问题。例如，总统提名内阁部长、最高法院法官人选，但要通过参议院听证、批准后，候选人才能正式宣誓就职。又如，总统提名最高法院法官的人选，但司法的独立性使最高法院法官对总统没有任何依附关系。最高法院法官有忠实于联邦宪法和法律的责任，而丝毫没有考虑总统个人意愿的义务。
宪法保障了在法制基础上公民和传媒的舆论自由，为监督公务员道德行为提供了可能。大众传媒对政府工作、公务员道德行为有频繁的报道和批评。这是美国公民生活中不可缺少的一部分。20世纪作为美国总统的道德丑闻的尼克松水门事件、克林顿——莱温斯基事件能够暴露于公众之中，体现了新闻传媒在监督公务员道德行为方面被誉为“无冕之皇”的威力。
宪法保障在法制基础上的学术界的独立性，为监督公务员道德行为提供了道义和理性的支持。马国泉博士认为：“学术界人士探讨政府官员的道德问题并不是没有风险的。这些讨论的矛头往往直指高官贵爵，许多分析评论时时戳到了当官的痛处，可谓在太岁头上动土。美国学者之所以如此‘胆大包天’，所倚仗的并不仅仅是宪法保障的言论自由的大旗。总之，美国学界的生存不用仰承政府的鼻息。”（[5]，第92页）事实上，学者基本上不会因为学术探讨而影响到养家糊口而顾虑重重。尽管在美国经济不景的情况下，美国大学对政府的依赖性有所增大，学术界的独立性有所减少，“但是，美国学术界为政府出谋划策，对官员评头论足的这一功能并没有改变。”（[5]，第92页）不过，应当指出，美国学术界的独立性有学者经济生存的原因，也有宪法保障的原因，后者是更为重要的。
历史唯物主义认为，人民群众是创造历史的动力。美国公务员道德行为的约束也是如此。美国人民是伟大的人民，是监督公务员道德行为的根本力量，美国宪法的现实力量源于美国人民。美国人民之所以伟大，就在于作为一个整体，他们有明确判定是非的能力，有坚忍不拔的斗争意志和追求正义的决心。这是宪法现实力量的底蕴之所在。
总之，道德“原罪”说是美国公务员道德行为约束的理论根据。国会和政府的道德法案是美国公务员道德行为约束的工具。宪法是公务员道德行为约束的保障。归根到底，美国公务员道德行为约束的根本力量源于美国人民。
对于美国政府而言，美国公务员道德行为的约束从根本上说是巩固了美国政治制度，维护了垄断资产阶级的根本利益。美国资本主义制度的基本矛盾并没有得到解决，因此也不能从根本上解决公务员，尤其是最高级的行政官员为民众根本利益服务的问题。但从美国的历史来看，特别是在1883年彭尔顿法以来的政府改革的历史来看，约束公务员道德行为，稳定资本主义制度的努力比较成功的。
