胡锦涛总书记在十七届中央纪委二次全会上指出“大量事实告诉我们，腐败行为的发生，首先是思想道德防线出了问题。加强反腐倡廉建设必须把加强思想道德建设特别是拒腐防变教育作为第一道防线”。强化思想道德建设，发挥道德的制约作用，有效地预防腐败，已成为反腐倡廉建设一个亟待研究和解决的深层次问题。
美国是公务员制度比较健全的国家，公务员道德建设在世界居于领先地位，特别是20世纪70年代“水门事件”发生后，美国掀起了以公务员道德建设为主要抓手、以廉政法律制度建设为主要内容的政府道德革新运动，逐步构筑起有效防治腐败的法律体系和监督体系，成为腐败程度较低的国家之一。他山之石，可以攻玉，尽管美国和我国国情、国体和政体不同，我们的思想道德和社会诚信两大体系构建与美国公务员道德建设在领导体制、工作格局、对象内容等方面有很大的差异，但其一些设计思路和具体做法，值得我们深思和借鉴。
一、公务员道德建设的哲学思路
1883年“彭德尔顿法”的通过标志着美国公务员制度的正式建立，美国公务员的道德建设也从总体上步入了正轨，经过长时期的理论研究和实际操作，建立了一套切实可行的公务员道德建设机制。“一旦发现伦理越轨行为，美国人最典型的反应是采取新的立法，制订新的规则或者颁布新的制度。第二种常用的方法是重新安排组织结构或建立新的组织以更为严格地监管下属组织”[1]。美国公务员道德建设的哲学思路，主要是基于“人性本恶”假定，即承认人有私利，任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑。美国社会普遍认为,利益冲突的出现经常是官员腐败的前奏,只要防止和消除官员处理公共事务中可能存在的个人利益,就可能有效阻断腐败，把防止和解决利益冲突作为防治腐败的重要切入点。被称为“阳光法”的官员财产申报制度作为美国防止利益冲突、预防腐败的一项重要制度，其用意不在于官员申报的财产本身，关键是看其财产的来源是否存在利益冲突，是否影响公正施政。思路决定出路，反腐败工作在一种什么样的思想支配下进行，对反腐败的开展至关重要。
我国深受儒家传统思想的影响，认为“人性本善”。尽管两者差异很大，但从个体角度来看，两者仍存在共性。作为公共权力的拥有者，在执行公务过程中，常会发生拥有社会公共权力的“公共人”和追求自身利益最大化的“经济人”之间的角色冲突。因此，防止利益冲突是任何国家治理权力腐败都不容忽视的重要因素。
1.正视“利益冲突”。国际反腐经验也表明“防止利益冲突”是国家廉政体系的重要支柱,直接影响到廉政建设总体成效。近年来我国反腐败斗争实践表明,利益冲突是腐败发生的重要根源，党的十七届四中全会首次明确提出“建立健全防止利益冲突制度”，把它作为反腐倡廉制度创新的重要内容，也是更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域的重要举措。因此，我们必须更新预防腐败的工作思路,充分认识建立健全防止利益冲突制度是治本之策,对反腐倡廉建设具有重要意义和深远影响，把防止利益冲突作为两大体系构建的核心和立足点。
2.避免“利益冲突”。建立健全避免利益冲突制度是防止利益冲突的基础，一方面，针对腐败易发、多发的重点领域和关键环节，重点围绕公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产市场化过程；工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购等领域和立项决策、招标竞标、资金划拨等环节中的利益冲突问题加强制度建设，从制度层面对权力与利益进行合理安排，阻断公职人员以权谋私通道；另一方面，围绕群众反映强烈的热点、焦点问题，进一步制定完善领导干部收入申报、收受礼品、投资入股、兼职、离职后从业限制和配偶子女从业限制等方面的制度，真正实现用制度管权、管事、管人。
3.消除“利益冲突”。有力的监督和惩戒是防止利益冲突的关键。美国法律严格规定了利益冲突的“零容忍”，即只要存在利益冲突,哪怕一美元的交易,都被视为腐败行为。这就启示我们对利益冲突必须从“重刑必罚”转变为“轻刑必罚”，加大查处力度，通过严肃查办党员干部滥用职权、贪污贿赂、失职渎职和利用职权为本人或特定关系人谋取利益等案件，严厉惩处在工程建设、土地出让、产权交易、政府采购、资源开发中严重损害群众利益的利益冲突问题，形成惩治的强劲势头，产生震慑作用，使利益冲突成为“高压线”。
二、公务员道德建设的法律体系
在美国这样的法治社会，历来重视从政道德对防治腐败的重要作用，不断加强道德立法。为了改善行政官员的道德水准，先后制定和修改了大量针对公务员廉洁从政的道德规范，如《政府道德法》、《政府道德改革法》、《行政部门雇员道德行为准则》等，对公职人员特别是政府官员从政道德行为的所有主要方面都从国家法律层面予以严格细致的规范，形成了科学严谨、易操作、动态性强的比较全面系统的公务员道德法律体系。
从政道德法制化，就是把公务员应履行的道德义务通过立法的形式规定下来,使之具有强制性和约束力，它集两种范畴、两种手段和两种效果于一体，具有反腐倡廉的独特优势，它是世界反腐倡廉制度建设的大趋势。自公务员制度建立以来，我国就非常重视公务员道德建设，相继颁布了一些廉政准则、条例等,对规范国家公职人员的行为,遏制从政道德失范日趋严重的趋势起到了一定的作用。但还存在一些问题：一是缺乏系统性。常以党纪政纪的形式散见于党政文件，不成体系，没有上升到法的高度；二是缺乏可操作性。规定过于原则,难以操作；三是缺乏实效性，有些法规在腐败行为泛滥后才制定，明显滞后；有的形同虚设，不执行或落实不到位，导致制度失灵，从客观上为腐败现象存在提供了生存空间。
1.建立健全制度，解决“无制度可用”的问题。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，依靠制度建设根治腐败是我们党确立的反腐倡廉建设基本思路和根本举措。在两大体系构建中，必须坚持思想道德建设和诚信体系建设与制度建设相结合，当务之急是按照反腐倡廉制度创新的要求，建立健全相关基本制度，着力提高制度的质量和执行力。重点是注重两个层面的制度建设，在党员干部思想道德建设层面，制定《党员干部思想道德操守准则》和《道德手册》，建立党员干部道德操守激励机制，实施领导干部道德操守公开承诺制度、评议制度、预警谈话、道德准入制度、问责制度等；在社会诚信体系建设层面，建立健全政府诚信责任机制、诚信准入机制、诚信评议机制和问责机制，制定出台企业诚信、行业诚信、社会组织诚信、公民个人诚信评价体制和管理办法，形成完善的制度体系。
2.提高制度建设科学化水平，解决“制度不管用”的问题。重视反腐倡廉制度的整体设计、有效衔接和配套建设，使其既具有科学性，又符合实际需要,易于操作，经得起理论论证和实践检验。
3.加大制度执行力度，解决“有制度不用”的问题。加强对制度落实情况的跟踪评价和考核检查，对随意变通制度、恶意规避制度等行为坚决进行查纠，在狠抓制度的落实上下真功夫、花大力气，真正做到令行禁止，行之有效，切实维护制度的严肃性和权威性。
4.完善道德责任追究机制。完善的道德监督和惩处机制，是公务员管理制度比较成熟国家的一个共同的鲜明特点，也是公务员道德建设法制化的一个重要方面。它一般有三个特点：（1）对违反职业道德者应承担的责任规定得都比较具体、明确，易于操作。可通过警告、记过、减薪、停薪、降职（级）、停升、劝勉、免职等类型给予惩处；同时还有经济罚款，退还非法所得，取消退休金等。（2）有事权统一的道德监督机关。美国有直接向总统负责的廉政署，负责对全国430万联邦公务员的道德监督，对公务员的道德惩处由纪律处分委员会负责。（3）有严密的惩处程序。美国一般是有道德监督机构对公务员的道德行为进行监督，对违反职业道德的行为进行调查，在确定事实后，将处罚建议提交该公务员的上级机关或司法机关，由他们做出处罚决定；有的则是直接由道德委员会或纪律处分委员会进行处罚[2]。
三、公务员道德建设的专门机构
美国各级政府和各部门的道德委员会或利益冲突委员会都普遍享有广泛的授权并具有独立性，通常只向最高权力机关或立法机关负责，接受国家最高权力机关的领导,不从属于其他任何政府部门，从而有效地摆脱了其他方面的牵制和干扰。工作人员都具有较高的专业素养，从而确保了这些机构能够独立高效地开展工作。
实践证明，在任何国家，专门机关都是反腐败斗争的主力军，一套高效、独立而权威的反腐败机构，一支精干而廉洁的反腐败队伍是有力打击和预防腐败的必要条件。根据我国国情，现阶段要建立象美国那样的专门机构，专门负责党员干部思想道德体系和全社会诚信体系建设，难度很大，必须立足现有组织体制和工作格局，进行有效整合和优化提升，构建起具有中国特色的组织保障体制。
1.进一步深化体制机制改革，增强纪检监察机构的独立性。积极推进基层纪检监察资源重组，不断完善农村纪检监察工作室、乡镇纪委、村级监督委员会“三级联建”工作机制；深入推进派驻机构统一管理，进一步发挥派驻机构的职能作用，探索采取归口设置与重点派驻或建立协作组等办法，整合部门纪检监察资源，为两大体系构建提供坚强组织保证。
2.进一步完善组织协调机制，形成齐抓共管的整体合力。两大体系建设是系统工程，涉及到方方面面，为加强日常组织协调，健全工作机制，在惩防体系建设领导小组框架下，由纪委牵头两大体系建设推进办公室，明确由纪委法规、宣教、纠风等职能处分别负责总体协调和各项任务的分解落实，建立工作例会、督查调研和信息交流制度，各部门设道德专管员，各乡（镇、街道）设诚信信息联络员，形成党委统一领导、党政齐抓共管、部门各司其职、社会广泛参与的运行机制。
3.进一步加强素质能力建设，着力提升队伍专业化水平。专业队伍素质是提高反腐倡廉工作效率的基础。要以开展“创先争优”活动为契机，以深化纪检监察系统干部人事制度改革为抓手，通过制定实施《纪检监察机关干部资格准入的暂行规定》，严把“入口关”，抓好“培训关”，不断优化纪检监察干部年龄、知识和专业结构，增强队伍的生机与活力，建设一支高素质的纪检监察干部队伍。
四、公务员道德建设的教育培训
美国公务员道德的培训教育，方法灵活,因人施教,注重效果，建立了一套行之有效的公务员道德教育长效机制。各级政府和各部门的道德委员会或道德办公室都有专门的机构和人员负责，根据不同层次和不同工作性质的公务员，开展道德教育和培训，接受道德咨询，力求把公务员道德规范转化为公务员的内在需求，以提高公务员道德建设的自觉性。
1.转化廉政文化教育理念。在我国现有的反腐倡廉教育中，党员干部的思想道德教育往往夹杂在政治学习、党课、业务培训之中，缺乏道德培训长效机制。这样就导致：（1）内容空洞。大而化之，起不到入脑入心、触动灵魂的作用；（2）方法单一。往往以会议或文件的形式出现，以说教灌输的传统办法为主，缺乏吸引力和感染力；（3）成效不显。没有因人制宜、因岗施教，缺乏“有的放矢”、“按需下方”、“对症下药”的个性化教育，出现所谓的“两张皮现象”，教育效果因此大打折扣。要探索新形势下廉政文化教育的新规律和新思路，针对不同层次、不同职业、不同岗位人员开展不同内容的岗位教育，根据不同时期腐败问题发生的特点进行专项教育，针对高危行业、关键环节、重要岗位进行重点教育，切实增强廉政教育的针对性、有效性和说服力,使廉政文化教育真正入情入理、入脑入心，实现“一把钥匙开一把锁”。
2.强化党员干部思想道德教育。以学习贯彻《廉政准则》为切入点，将道德操守教育列入党员干部教育培训规划，深入开展党性党风党纪教育，引导广大党员干部树立正确的权力观、利益观和事业观，注重职业道德、社会公德、家庭美德和个人品德修养，讲党性、重品行、作表率，使道德要求内化为党员干部的自觉追求，打牢拒腐防变的思想基础。
3.深化面向全社会的诚信教育。积极推进廉政文化“六进”工程，组织开展“争当道德楷模，建设诚信城市”主题教育活动、“勤政廉政好干部”评选、“诚信组织”创建活动等，抓好正反两方面的典型，注重舆论宣传，形成鲜明的教育导向，在全社会营造“守信者荣、失信者耻”的市场诚信道德文化环境，夯实反腐倡廉的社会基础。
4.要把职业技能教育与职业道德教育相结合、共同发展。“目前我国正在开展的各种职业培训，让人喜中有忧的是这些职业教育的培训中存在着‘重技轻德’、‘重才轻德’的现象。无疑，职业技能是提高竞争力的必然要求，职业教育培训工作应把组织成员的技能和文化素质的提高列为重要内容，但是如果忽视职业道德教育，成员道德素质的低劣将极大的影响成员聪明才智的发挥，影响其技能的发挥，最终也必将影响到组织的生存和发展。”[3]因此，我们可以在学校学习、公务员岗前培训和在职培训的一系列教育过程中，把道德教育内容渗透进去，把本领域的职业培训与道德教育培训紧密结合起来。
五、公务员道德建设的社会监督
道德作为一种社会控制手段，必须有强制力的威慑和有力的社会监督。美国是一个崇尚法制和民主的国家，政务的高度透明化与相关的法律支持，为公众参与监督提供了客观条件，公务员特别是高级公务员的道德行为时刻受到广泛监督。在社会监督方面，新闻媒体是真正的“无冕之王”，被誉为独立于行政、立法、司法之外的第四权力，很多政府官员的道德丑闻在新闻媒体的跟踪调查下大白于天下。除此之外，美国的一些非盈利组织在对政府公务员道德进行社会监督方面也发挥了较大的作用。
社会监督是不容忽视的体制外监督形式,对政府的道德行为的监督作用非常明显。由于体制、法律、环境等多方面因素，目前，我国体制内权力性监督的作用没能得到充分发挥，一些监督部门和工作人员对监督对象还不敢、不愿、不能和不善于实施有效监督，普遍存在着上级监督不到、同级监督不了、下级监督无用的监督难问题。因此，必须高度重视发挥自下而上的社会监督的积极作用，实现“全民反腐”，增强监督的合力和实效。
1.完善信访举报机制。开通纪检监察信访举报“绿色邮政”，通过采取网上举报、电话举报、领导干部下访等形式，畅通举报渠道，强化对党员干部道德操守和失信行为的全方位监督，鼓励保护举报人，及时发现和掌握党员干部思想道德苗头性、倾向性问题和社会诚信建设方面存在的盲点和薄弱环节。
2.推进党务政务公开。党务政务公开是群众监督的前提，要加快电子政务建设和电子监察系统建设步伐，促进权力在阳光下高效透明运行，通过新闻媒体、政府简报、网络专门的信息服务机构等形式向社会发布党和政府工作信息，使群众有机会参与到政府管理之中来，保障群众的知情权和监督权。
3.发挥媒体监督作用。由于传播覆盖面大、传播速度快、影响范围广的特点，新闻舆论监督在反腐倡廉建设中具有独特的优势。必须善用媒体力量，建立网络舆情收集研判机制和快速反应机制，及时受理举报中心网站接受的举报，对网民曝光的腐败案情迅速介入调查。要广泛地听取民意，充分发挥好其耳目喉舌和智库作用。
4.确保监督权的独立施行。1978年，美国国会和总统分别通过和签署了《监察长法案》。这个经过多次修订的法案要求为每一个联邦政府重要部门建立监察长办公室，这个办公室是设立在美国中央部局及独立管制机构内部的监督行政机关违法的组织，其特点是享有广泛的授权并具有独立性[4]138。
