公务员职业道德建设对培养良好的公务员职业道德、充分发挥政府效能和国家社会经济的稳定发展有着直接的影响，对引导整个社会的良好道德风尚和建设具有重大意义。因此，公务员职业道德建设是世界各国公务员制度（文官制度）建设的重要组成部分，历来备受重视。其主要任务是通过道德法制化建设、道德文化建设、教育和监督机制建设等，强化公务员行政行为的内在约束机制，以利于公务员的廉洁自律和提高行政效能。尽管世界各国政治、经济、文化背景不同，制度发展水平有差异，在公务员职业道德建设方面各自采取的形式和方法也不尽相同，但在公务员职业道德建设的法制化、制度化、教育和监督机制等方面中仍有不少共同的特点。显而易见，研究了解国外公务员职业道德建设，借鉴其有益的经验，对推进我国公务员职业道德建设的进程具有重要的意义。
国外公务员职业道德建设基本情况
一、国外公务员职业道德建设的历史背景
（一）国外公务员职业道德建设是公务员制度建立的产物
19世纪后期，随着公务员制度在英美等西方国家建立，开始了国外公务员职业道德建设的历程。
19世纪中叶，随着资产阶级工业革命的完成，西方社会政治生活发生了巨大变化，政府职能和范围的扩大，提高政府民主化和效率，建立一种新的管理制度已成为当时的迫切需要。英国早在1855年、1870年就以枢密院名义颁布了关于文官制度改革的两个法令，标志着近代英国文官制度的确立。1883年，美国颁布了《彭尔顿法》后建立了公务员制度。之后，西方资本主义国家相继建立了公务员制度。公务员制度的确立，冲击着“个人赡循制度”和“政党分肥制度”，荡涤了公职人员管理的旧制度和旧势力，初步形成了新的官制和公务员的职业行为规范，也开始了国外公务员职业道德建设的历程。
西方国家随着公务员制度的建立和发展，作为公务员职业道德建设的一个突出方面，就是国外公务员反腐败法律体系在I9世纪末和20世纪初开始形成。最有代表性的是英国，作为世界上第一个制订反腐败法律的国家，于1889年制定了公共机构腐败行为法，在此基础上于1906年制定了防止腐赂法，l916年又对防止腐败法作了重要的补充。这三个法律对腐败行为范围的界定越来越大，适用的部门越来越多，处罚也越来越重。基本上形成英国现代惩腐治贪的法律体系框架，也促进了其他国家反腐败法律体系的形成。
（二）新公共管理的兴起对现代国外公务员职业道德建设的影响
自20世纪60年代末起，西方国家由于一系列矛盾的累积爆发，陷入了长达10年的以高失业、高通胀和低增长为特征的经济滞胀状态。特别是20世纪70年代以后相继发生的一系列有关道德问题的重大事件，诸如美国政府水门事件等令美国官员的形象大受损害。人们痛感政府道德问题的严重，受此影响传统的政府管理也出现“失灵”的挑战。人们批评政府规模过大、机构臃肿，效率低下，面对丛生的社会经济问题束手无力。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革，也大大促进了现代公务员职业道德建设的进程。
自20世纪70年代起，西方国家经历了一场“政府再造”的新公共管理运动。这场运动以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。进入20世纪以来，随着“新公共管理运动”的兴起，公务员职业道德建设进入了新境界。在整个20世纪80年代，英国采取了一系列改革措施：包括发起反对浪费和低效益的运动，以企业精神重塑政府，使政府成为“以绩效为中心”的组织。英国还创造了一种以人为本的环境。撒切尔政府曾概括性地提出“公众是顾客，政府为顾客服务”的原则，这是对以前存在的公务员高高在上理念的纠正。梅杰政府又提出了“顾客中心论”的观念，要求政府不断改进服务方法，提高服务质量和服务水平。1991年《公民宪章》明确要求政府各部门应该了解人们期望的服务和政府各部门能够做到的服务，不能歧视任何特殊人群，无论其种族、性别、信仰、职业、语言有何不同，也无论是孤寡老人还是残疾人，政府都应向他们提供相应水准的服务。显然，这一观点是对公务员职业道德要求的巨大更新。可见，英国公务员职业道德建设中行政权力的转移，机构的重组，公务员角色的重新定位，使得传统的公务员伦理规范和道德标准都受到了冲击，道德规范和价值观念开始趋向多元化，英国公务员职业道德建设进入了新时期。
美国等许多西方国家都兴起了“政府再造”的新公共管理运动，倡导否定官僚制等新公务员行政伦理道德，强化为公众服务的公仆形象，新公共管理运动为现代公务员职业道德建设提供了现实性的契机。
二、国外公务员职业道德建设的现状与发展趋势
国外公务员职业道德建设经历了一百多年的历程，伴随现代公务员制度的完善和发展，已逐步形成了比较完善的体系和特征，呈现出新的发展趋势。
国外公务员现代职业道德建设的现状和基本做法主要可以从四个方面来看：公务员职业道德建设法制化、制度化；设立公务员职业道德管理监督机构；对违背公务员职业道德行为的惩治措施；公务员职业道德文化建设。
（一）国外公务员职业道德法制和制度建设
1．立法明确。公务员职业道德，作为一种有效的自我内在约束机制，对加强公务员廉洁自律和提高行政效能具有不可替代的作用。当前各国加强公务员职业道德建设的一个重要措施和共同取向是实行公务员职业道德建设的法制化。
近年来各国制定的加强公务员职业道德建设的法规很多，除公务员总法外，还相继制定了一系列公务员道德规范，并以法律的形式予以强化，如美国1978年颁布的《政府道德法》，1993年颁布的《美国行政部门雇员道德行为准则》，美国许多州也相继制订了《政府道德法》；1990年新西兰制订了《公务员行为准则》；1992年澳大利亚制订了《国防部与工业界双方商业道德规范》；1993年加拿大制订了《公职人员利益冲突和离职后再雇佣法》；墨西哥制订了《公务员职责法》；英国制订了《地方政府雇员行为规范》；日本《国家公务员道德法》1999年制定、2000年实施，随后又制定了更具体的《国家公务员道德规程》；韩国1981年制订的《韩国公职人员道德法》等等。这些国外的关于公务员职业道德立法的内容，大体包括以下几个方面：公务员必须忠于职守，忠于宪法，忠于国家；公务员必须廉洁奉公，不能以权谋私；履行职责，服从命令；公务员必须严守国家机密；树立公务员在公务内外的良好形象；对公务员违反职业道德的惩处等内容。从而对防止行政官员贪污受贿、营私舞弊等严重的道德败坏行为，保证政府机器的有效运转起到了重要作用。因此，我们要以理性的态度来对待西方国家的行政道德规范，对于其中属于全人类道德成果和反映现代行政科学的东西，要择优吸取，为我所用，转化为中国公务员道德的重要内容。
各国公务员职业道德立法情况各有不同，但其形式大致可分为“专门行政道德法典”；“宪法、行政法相刑法典中的有关规定”以及“职业守则及法律实施细则”三种。但从总的发展趋势看，公务员道德法规的形式趋向于专门道德法典，特别是呈现出公务员道德法律法规分层分类的特点。
2．制度严明。国外在注重公务员职业道德法制建设的同时，非常重视公务员职业道德制度建设，不仅在公务员制度中加以明确，而且较充分地体现了法律保障机制。这些制度建设主要有以下几个方面：
（1）诚信制度
新加坡、丹麦等廉洁度高的国家，都十分重视对公务员的诚信记录和采取相应的措施。新加坡目前实行的公务员公积金制度，如公务员到正常离职或退休时未发生对宣誓承诺的失信行为，可获得一大笔可观的公积金；如果公务员在任职期间诚信行为上出现了问题，公积金就上缴国库。再如美国，政府官员如果伪造数据，将受到5000美元的罚款、拘禁两年半的惩罚。
（2）财产和礼品申报制度
很多国家都制定有财产中报制度的一般规定，要求列入申报范围的各类人员必须及时申报，不得遗漏，申报时必须按规定项目如实填写，不得隐瞒作假；申报材料如无特别情况，应按规定程序向社会公开。1978年美国通过的《政府行为道德法》，明确规定官员均须财产申报。二十世纪七、八十年代，泰国、墨西哥、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也实施了财产申报制度。尽管多数国家对于官员申报材料并不进行核查，但是，一旦发现某位官员申报的材料不真实就会采取严厉处理措施。
世界各国一般严禁在公共活动中收受礼品。非经批准，不得接受外国政府授予的荣誉称号、颁发的勋章及赠送的礼品。法律也禁止公务员的家属收受礼品。对公务员按规定可以收受的礼品，实行申报和登记制度。
（3）任用考核制度
多年来，西方国家在对公务员的管理中，普遍采用了竞争择优机制，建立了严格的考核、晋升和奖惩制度。各国的考核均以考绩为重点，定有详细的考绩指标，其中包括行为道德因素。这些道德因素直接影响到考核结果，而考核结果则成为公务员升降奖惩的重要依据。美、日等国实行功绩晋升制，依据择优晋升原则，考核成绩优良者，即予以加薪，优异者奖以升职，低劣者则要受到或降薪或降级甚至免职等处分。这些制度建设对公务员廉洁高效有十分明显的作用。
（4）回避制度。回避制是避免公务员腐败发生的一项重要制度，主要在于防止公共权力被亲属、家族所控制而发生违反职权原则的现象。例如，奥地利规定，有配偶关系、直系亲属或不超过2代的旁系亲属关系等公务员均不得安排其亲属在同一个部门工作。瑞士也有类似的规定。
（二）公务员职业道德管理监督机构
制订公务员的道德规范并将其法制化、制度化还只是公务员职业道德行政伦理建设的一个环节，而最重要的是还要设立相应的管理与监督机构来保证公务员职业道德规范与各项规定的实施。各国因为国情不同所设置的管理机构或管理组织各异。
美国政府伦理办公室是一个非常重要的行政伦理的管理部门。在美国的许多州和市的议会和政府，也设有伦理办公室或伦理委员会。得克萨斯州伦理委员会于1992年设立。该伦理委员会由8名委员构成，其中4人由州长委派，4人由州议会委派。其主要职能有；第一，收集并保存州政府官员和法律规定的有关人员的财务申报材料；第二，将申报材料输人电脑，以利于公众查阅；第三，培训政府官员的行政道德，解答有关法律与行政道德的具体问题；第四，起草州政府关于行政伦理方面的法律和规定，解释有关法律内容；第五，听取公众对涉及政府官员违反法律和道德的揭发，并进行调查；其中情节严重的问题移交检察院。
法国的政府督察团。法国中央政府的各个部门一般设立督察团（署），它在督察长的领导下，协助政府部长在行政管理、财务会计及经济方面对公务员、部门和机构实施监督，集协助（促进）、监督和管理职能为一体。
法、意审计法院型审计机构。负有一定的司法职责和享有一定的司法权力，更侧重于通过事后审查方式来独立地依法审查和追究当事人的财政责任。
瑞典是最早实行议会监察专员制度的国家之一。根据瑞典宪法，议会中设有监察专员公署，内有4名专员，由议会选举产生，下面有50多个专业人员从事工作。监察专员设立的目的是，监视法律法令的执行，限制和纠正政府工作人员违法舞弊的行为，完善行政管理制度和秩序，保障公民的合法权益。该署的主要任务是，受理一切控告国家机关的申诉案件；受理控告国家公务人员的中诉案；有权进行调查、视察、批评、建议以至提起公诉。瑞典的这一制度于二战后被很多西方国家所学习。例如英国于1967年工党执政时制定了议会监察专员条例，以此为依据建立了议会监察专员制度。议会监察专员设一人，由国王任命，只有议会两院提出建议，国王才能免去其职务。监察专员不得是议员，向议会负责。职责是监督政府机构及其工作人员，督促他们依法合理地行使权力，防止其不正当活动侵害公民的合法权益，保证受到政府侵害的公民得到政府的赔偿。议会行政监察专员拥有调查权。其权力调查所及近100个政府部门和公共事业部门。这一制度在监督控制行政权力上起了很大的作用，特别是对由于行政不当而导致的补偿救济上，作用尤为明显。
奥地利政府的各个部门都设有“纪律委员会”。总理府设高级纪律委员会，其主要任务是监督公务员履行职责和遵守纪律的情况。
香港（地区）廉政公署。著名的香港廉政公署无论从其机构设立、功能配置，抑或运作方式来看，都体现了执法、防贪、教育这“三管齐下”的方针，即在加强对贪污罪行的调查、检控与惩戒的同时，一方面研究如何使用一种高度专业化的防微杜渐方法来切实防贪堵漏，以减少贪污机会，另一方面通过社区关系开展廉政教育，策动市民支持肃贪倡廉，致力于培养市民的公民责任感和良好道德。
（三）对违背公务员职业道德行为的惩治措施
国外对违背公务员职业道德行为有许多严格的惩戒措施，特别是对公务员贪污受贿、以权谋私等行为进行严惩是许多发达国家的普遍做法，对公务员职业道德建设起了非常重要的作用。
对于公务员违反有关法律而贪污受贿、以权谋私的行为，在各国的公务员法中，都明确规定了惩戒措施，这也是公务员法中的重要内容。各国对公务员贪污贿赂行为惩罚尤为严厉，一般除了规定比较重的剥夺人身自由权利的刑罚外，同时还要在经济上给予严厉处罚，另外还要剥夺他担任公职的权利。就是犯有贪污贿赂罪的人，在一段时期内或永远不能从事公职，以此来惩治罪犯，起震慑作用。如美国《政府道德法》规定，公务员接受价值300美元以上的礼品必须作出说明，并将礼品上交，前国家安全助理理查德艾伦因受千元以上和两只手表的礼物未上交而受到法律追究。瑞士《联邦公务员法》规定：公务员不得兼营副业与工商业，其家属也不得开办餐馆、咖啡馆等行业，否则必须辞职。法国的《政治家资金透明度法》规定：总统、议员、政府成员以及一些地方官员，在当选或任职以及任期届满或职务终止时，都必须向有关部门提交财产申报单，否则取消一年当选资格。奥地利官员犯法，一经揭发，就严厉惩处，前副总理兼财政部长安德罗施因经营私人税务咨询而被迫辞掉公职后，又因隐瞒私人账户于1988年将其在银行的董事长一职辞掉。新加坡现行的《反贪污法》对公职人员贪污贿赂行为规定了极为严厉和详细的惩罚措施，反贪污调查局执法也非常严格。如：新加坡环境发展部政务部长（副部级）接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年；一名在监狱工作的警员，只因帮犯人买了条香烟收受15元“好处费”，被查出后不仅被解职，而且被判3个月徒刑。
（四）国外公务员职业道德文化建设
西方国家的道德教育理论是源于资产阶级的人性论，从而和政治原罪论相对应的一种价值观。其核心理念是提倡对公职人员进行道德教育，由此净化人性的“恶”，这是预防和杜绝公职人员腐化的治本之途。如此而言，道德教育可以便政府官员建立自我约束的道德理念。在这个基础上形成健康的道德价值是公务员职业道德建设的基础。
许多国家都有公务员职业道德文化建设的有效措施，包括道德教育，营造道德文化环境等。
新加坡政府在公务员道德建设中讲究“心治”，使清廉成为官员的自觉意识。所谓“心治”，就是培养公务员秉公办事、奉公守法的品德。严刑峻法，只是从外部来约束官员和公务员的行为；高薪厚禄只是提供一种预防腐败的方法。而要彻底根治腐败，仅靠刑法、厚禄是不够的，必须将廉洁转化为官员与公务员的一种内在要求，形成为一种自觉树立起以腐败为耻、以廉洁为荣的心理机制，这样清廉之风才会盛行。“新加坡化”的儒学在新加坡政府的“心治”教育中起重要作用。知礼仪，懂廉耻，尊老爱幼，扶贫济贫，爱国爱民，忠于职守，奉公守法，具有群体意识，全心全意地为国家和社会工作。这些都是“新加坡化”的儒学的内容。这有助于公务员和官员以遵纪守法为荣，贪赃枉法为耻，远离贪污腐败。并且为加强对公务员的在职培训和职业道德教育，新加坡建立了公务员学院以专门负责培训在职的公务员。在对公务员的培训中，不仅传授知识，而且注意培养他们的爱国主义情感，教育他们忠于国家的目标。同时对他们进行职业道德教育，使得公务员能够以忠于职守、廉洁奉公为荣，以玩忽职守、腐化堕落为耻，进而从思想上筑起防范腐败的堤坝。
在德国，每个公务员上岗前要在国旗下宣誓，要以“传统的布鲁士官员的道德标准”要求自己，做到廉洁奉公，公私分明。
北欧国家普遍认为“文化是制度之母”，十分重视道德文化的培养，公民大多数养成了遵纪守法的良好习惯，而以权谋私则被视为令人唾弃的行为。这些对公务员的廉洁自律、对全社会形成崇廉、尚廉的好风气有极大的影响力。这是北欧不用重典依然廉政的重要原因。
通过以上对国外公务员职业道德建设现状的认识，我们不难看出，法制化、制度化、专门化和重视文化建设构成了现代国外公务员职业道德建设的发展趋势。
